Vì nhiều lý do khác nhau, cơ sở lý luận và pháp lý về chính quyền đô thị chưa được tập trung nghiên cứu nhiều so với tầm quan trọng và yêu cầu thực tiễn công tác quản lý hiện nay. Hệ thống chính quyền ở các đô thị và nông thôn vẫn phải “mặc chung áo” các quy định về tổ chức và hoạt động.
 |
| Một góc đô thị Đà Nẵng. Ảnh: Thanh Tuyền/ĐNĐT |
Quá trình công nghiệp hóa, phát triển đô thị cùng với toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, đang đòi hỏi một cơ chế cũng như bộ máy quản lý phù hợp đối với các đô thị Việt Nam. Xuất phát từ đòi hỏi đó, việc xây dựng lý luận về chính quyền đô thị là yêu cầu khách quan đóng góp cho việc hoàn thiện thể chế pháp luật về chính quyền đô thị.
Đặc điểm đô thị và yêu cầu từ thực tiễn quản lý
Thực tiễn cho thấy sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn là khá rõ nét trên nhiều phương diện, được thể hiện trên cơ sở tiêu chuẩn và điều kiện để hình thành đô thị. Theo quy định hiện hành của Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 7-5-2009 của Chính phủ về việc phân loại đô thị, tổ chức lập, thẩm định đề án và quyết định công nhận loại đô thị, thì phải căn cứ vào các yếu tố về chức năng đô thị, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, cơ sở hạ tầng, quy mô dân số, mật độ dân số. Mặt khác để phân thành các cấp quản lý đô thị thì còn dựa theo các tiêu chí về phát triển kinh tế, xã hội; tính tự chủ về ngân sách, mức sống, thu nhập bình quân của người dân… trong khi đó ở nông thôn mật độ dân cư thưa thớt, tình trạng xã hội còn mang nặng tính cộng đồng làng xã, phân tán, ít phức tạp hơn, kinh tế cá thể, hộ gia đình chiếm đa số… Do vậy nhất thiết phải có cơ chế quản lý phù hợp với từng loại hình.
Về mặt lý luận, khi hạ tầng cơ sở thay đổi thì kiến trúc thượng tầng cũng phải có sự điều chỉnh phù hợp nhằm tạo điều kiện cho đô thị phát triển. Qua thực tế tại đô thị hiện nay, ngoài những yếu tố nội tại còn nhiều yếu tố bên ngoài chi phối, là nơi giao lưu rộng rãi với mọi vùng miền trong nước và quốc tế. Nhiều sự biến động hằng ngày, công tác quản lý Nhà nước nhiều phức tạp, đặc biệt các tình huống xảy ra thường có ảnh hưởng lan tỏa nhanh chóng. Địa giới hành chính lãnh thổ chỉ mang tính tương đối, trong khi đó mọi hoạt động bên trong là liên tục, có sự dịch chuyển thường xuyên, mạnh mẽ, đan xen, cần đến nhiều sự phối hợp, liên kết và được giải quyết kịp thời. Ví dụ thường dễ nhận thấy, trên một con đường, một góc phố có thể liên quan nhiều đơn vị hành chính và cũng trên đó các khu dân cư cũng yêu cầu khép kín, đồng bộ. Cư dân ở địa phương này có thể kinh doanh, sản xuất, học tập, chữa bệnh ở địa phương khác; tình trạng an ninh, trật tự cũng tương tự. Phát triển kinh tế-xã hội hằng năm của từng cấp chính quyền địa phương thuộc đô thị cũng mang tính tương đối, đặc biệt đô thị là nơi có khả năng có tính tự chủ cao về ngân sách, phát triển kinh tế, quản lý đô thị…
Từ yêu cầu thực tiễn khách quan cũng như qua quan sát nhiều quốc gia trên thế giới, quản lý đô thị và nông thôn tùy theo mức độ cao thấp đều có sự khác biệt nhất định. Tại thành phố Đà Nẵng nói riêng và đặc biệt là các thành phố lớn trực thuộc Trung ương hiện nay đang đối diện với nhiều vấn đề về quản lý đô thị nhưng chưa thể giải quyết được. Do đó, bằng nhiều cách, các thành phố này đã đề nghị Trung ương có những chính sách riêng để “cởi trói” những hạn chế về cơ chế quản lý như Hà Nội muốn có Luật Thủ đô, thành phố Hồ Chí Minh có cơ chế về phân bổ ngân sách, đầu tư và tính tự chủ trên một số lĩnh vực; các đô thị khác cũng đã được Trung ương tạo nhiều cơ chế phân cấp, ủy quyền mạnh hơn các tỉnh. Tuy nhiên, tình trạng trên vẫn còn thiếu tính nhất quán từ các cơ quan Trung ương. Hạn chế này dẫn đến những lúng túng của chính quyền các đô thị như việc tự chủ về ngân sách và quản lý đô thị chịu nhiều sự chi phối và bị hạn chế nên chưa tập trung thỏa đáng cho đô thị phát triển… Qua thực tiễn quản lý Nhà nước, mô hình tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương trên địa bàn các đô thị đã và đang có những bất cập.
Với yêu cầu quản lý đô thị là phải được tập trung, đồng bộ, xuyên suốt các nguồn lực và biện pháp quản lý. Tuy nhiên, hiện nay lại bị cắt khúc ra thành các cấp khác nhau. Mệnh lệnh quản lý từ chính quyền cấp trên xuống cấp dưới triển khai chậm dù phạm vi, cự ly hẹp. Bên cạnh đó, trách nhiệm chưa rõ ràng giữa các cấp thường diễn ra, nhiều việc đôi khi không phân cấp được giữa các cấp trong đô thị mà lại đan xen của nhiều cấp, nhiều địa phương. Ví dụ như các việc về an ninh trật tự, giao thông, thương mại, dịch bệnh, thảm họa, thiên tai, hoặc các biến động lớn xảy ra trên địa bàn… Bên cạnh đó, các nhân tố thường gặp trong công tác quản lý điều hành của bộ máy hiện nay như quan hệ giữa UBND và HĐND cùng cấp, giữa các cấp, các ngành trong hệ thống hành chính và với Bộ, ngành Trung ương còn chồng chéo, trùng lặp, chưa hợp lý. Chế độ làm việc tập thể của UBND chưa phát huy được vai trò, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu làm cho hoạt động quản lý Nhà nước trên địa bàn còn nhiều phân tán, hạn chế.
Cơ sở để đi đến mô hình chính quyền đô thị
Việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị đã được đề cập tại một số văn bản pháp lý của Đảng và Nhà nước. Năm 2007, Đà Nẵng cũng là một trong các địa phương được giao nghiên cứu nhưng đến nay cũng mới được áp dụng mô hình thí điểm là không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường. Cùng với 10 địa phương trong cả nước, qua thời gian hoạt động mô hình này đã đạt được nhiều kết quả và đây cũng là cơ sở ban đầu cần được tổng kết và nhân rộng. Trở lại lịch sử hành chính Việt Nam, tại các đô thị dưới thời Pháp thuộc và các đô thị trước đây ở miền Nam cũng như trong thời kỳ chính quyền cách mạng sau năm 1945 tại thành phố Đà Nẵng đã được áp dụng mô hình chính quyền đô thị. Hầu hết các đô thị của các nước cũng đều có tổ chức bộ máy quản lý đô thị.
Mô hình chính quyền đô thị hình thành phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản của công tác quản lý như quy định tại pháp luật hiện hành. Chính quyền đô thị đòi hỏi công tác quản lý phải được thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, tính phối hợp chặt chẽ trên nhiều lĩnh vực và phải thật sự chuyên nghiệp. Từ những yêu cầu khách quan đó thì bộ máy phải đáp ứng các đòi hỏi đặt ra theo yêu cầu của đối tượng quản lý mà ở đó lấy người dân làm trung tâm, chất lượng dịch vụ công hoàn hảo là thước đo hiệu quả quản lý và dân chủ được phát huy cao độ.
Hiện nay đối với các địa phương thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường thì chính quyền địa phương chỉ còn cấp thành phố bao gồm cơ quan đại diện cho dân là HĐND và cơ quan hành chính là UBND với chức năng, nhiệm vụ theo luật định. Như vậy ở các cấp quận, phường chỉ còn là cơ quan hành chính đơn thuần, tuy vậy tên gọi cũng như chức năng, nhiệm vụ so với Luật Tổ chức HĐND và UBND cũng chưa có nhiều thay đổi. So với yêu cầu về quản lý đô thị thì các cơ quan này cần phải tiếp tục có nhiều sự điều chỉnh.
Đối với HĐND cấp thành phố do vai trò đại diện ở mỗi đại biểu cũng như của HĐND thành phố là của các cấp trước đây thì cần tổ chức lại cơ cấu cũng như quy mô hơn để có khả năng hoàn thành nhiệm vụ, theo phương án này, chức năng quyết định của HĐND được thể hiện đầy đủ về những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng-an ninh, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ cụ thể trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội và trong lĩnh vực thi hành pháp luật. Bên cạnh đó, trong những trường hợp cần thiết, quyết định những vấn đề cụ thể phát sinh của từng địa phương quận, huyện, phường, xã. Tại các cấp hành chính không có HĐND, vai trò giám sát của HĐND được thay thế bằng hoạt động giám sát của đại biểu HĐND theo địa bàn. Trong mối quan hệ với UBND, Ủy ban MTTQ Việt Nam, TAND, VKSND: Việc báo cáo các nội dung của các cơ quan nêu trên tại các kỳ họp nay có thể giải quyết theo hướng, đầu mối báo cáo tại HĐND thành phố về hoạt động của tất cả cơ quan các cấp tập trung vào các cơ quan, tổ chức cấp thành phố.
Đối với cơ quan chấp hành là UBND thì ngoài nhiệm vụ do HĐND cùng cấp giao còn phải thực hiện các nhiệm vụ khác do cấp trên phân cấp, ủy quyền. Các cấp quận, huyện, phường do chỉ thực hiện chức năng cơ quan hành chính đơn thuần nên vai trò quản lý đô thị cũng chỉ chủ yếu tập trung vào công tác chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc thực thi pháp luật, quản lý lãnh thổ, dân cư, góp phần nâng cao đời sống nhân dân trên địa bàn. Các cấp hành chính này được xem là “cánh tay nối dài” của cấp hành chính thành phố, được UBND thành phố ủy quyền một số nhiệm vụ nhất định. Cấp trưởng các cấp sẽ thực hiện theo phương thức cấp trên bổ nhiệm cấp dưới, trừ cấp hành chính thành phố do Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của HĐND cấp tỉnh. Người đứng đầu Cơ quan hành chính có nhiệm vụ tổ chức thực hiện tốt các nghị quyết của Cơ quan đại diện nhân dân, đồng thời tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện luật pháp, chính sách của Nhà nuớc và các quyết định, chỉ thị hành chính của các Cơ quan hành chính cấp trên theo cơ chế phân cấp và uỷ quyền. Mọi hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành chính và bộ máy hành chính giúp việc đều đặt dưới sự giám sát của Cơ quan đại diện nhân dân. Mặt khác, người đứng đầu cơ quan hành chính và bộ máy hành chính giúp việc còn chịu sự kiểm tra, giám sát trực tiếp của Cơ quan hành chính cấp trên.
Hoạt động trong bộ máy hành chính vẫn thực hiện theo nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, nguyên tắc tập trung dân chủ... Về tên gọi các cấp hành chính để bảo đảm phát huy vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính thì tên gọi UBND nên thống nhất là Ủy ban Hành chính với chế độ thủ trưởng cơ quan hành chính như Thị trưởng, quận trưởng, phường trưởng. Thị trưởng là người lãnh đạo, điều hành thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương, bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất, xuyên suốt của bộ máy hành chính Nhà nước của thành phố, giúp việc cho thị trưởng có các phó thị trưởng và một số ủy viên từ đại diện một số cơ quan chuyên môn quan trọng. Cơ chế này bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ trong việc quyết định những chủ trương, chính sách, kế hoạch, giải pháp quản lý điều hành có ảnh hưởng lớn và dài hạn đối với sự phát triển kinh tế-xã hội của thành phố và tính chịu trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu.
Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, hạ tầng kỹ thuật (điện, giao thông công cộng, cây xanh, cấp thoát nước, xử lý rác thải), hạ tầng xã hội (chính sách về y tế, giáo dục-đào tạo, văn hóa…), đất đai, nhà ở, an ninh trật tự, phòng cháy chữa cháy, bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai, biến đổi khí hậu... Việc quản lý các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội và đời sống nhân dân ở đô thị chỉ có thể thực hiện một cách thống nhất, đồng bộ, nhanh nhạy khi có sự quản lý, điều hành bởi các chủ thể tạo ra được một sự liên kết phối hợp và tập trung, không lệ thuộc nhiều vào điều kiện sống, địa lý, lãnh thổ, họ tộc... Hình thành bộ máy quản lý hành chính chuyên nghiệp, việc ủy quyền cho các cấp chính quyền cấp dưới quản lý có ý nghĩa tương đối và hạn hẹp, đơn thuần về hành chính, chỉ tập trung vào việc quản lý, kiểm tra giám sát. Các cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan hành chính thành phố tùy điều kiện có thể tổ chức thành các khối chủ yếu như:
+ Khối thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về kinh tế.
+ Khối thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về các vấn đề xã hội.
+ Khối thực hiện các chức năng tổng hợp.
+ Khối các cơ quan khác...
Từ đó sắp xếp các cơ quan theo chức năng, nhiệm vụ được giao, trong đó những cơ quan cùng quản lý trên một lĩnh vực sẽ được thành lập chung, giảm đầu mối đến mức tối đa nhằm tạo sức mạnh trong việc chỉ đạo, hướng dẫn xuyên suốt từ cấp thành phố đến cơ sở.
Đối với các quận, huyện được tổ chức thành các cơ quan hành chính, không còn là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, mà đảm nhận nhiệm vụ cấp trung gian truyền tải quyền lực từ cấp thành phố xuống các phường, xã, thực hiện một phần chức năng của cấp chính quyền thành phố. Quận trưởng chịu trách nhiệm cá nhân về các quyết định của mình, chịu trách nhiệm trước Thị trưởng về công tác quản lý, điều hành trên địa bàn, lãnh thổ và tính thống nhất của chính quyền thành phố trên địa bàn. Căn cứ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, Quận trưởng phân công, phân cấp một số nhiệm vụ cụ thể về quản lý Nhà nước trên địa bàn cho thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc và phường trưởng.
Đối với cấp hành chính phường có chức danh người đứng đầu là Phường trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Quận trưởng trong việc đại diện thực hiện chức năng quản lý, điều hành tại cơ sở. Đặc biệt, các cơ quan chuyên môn cấp thành phố sẽ tăng cường công tác chỉ đạo, điều hành trực tiếp. Nói cách khác là việc quản lý theo ngành sẽ được thực hiện, khắc phục những hạn chế hiện nay về việc thiếu tính chuyên môn, tính thống nhất trên một số lĩnh vực quản lý chuyên ngành.
Để phù hợp với đặc điểm, tính chất quản lý Nhà nước tại đô thị, cần thiết tại các đô thị lớn, thành lập thêm một số tổ chức chuyên ngành như: Sở các vấn đề tình trạng khẩn cấp; lực lượng Cảnh sát đô thị, cứu hỏa hoặc giao cho các địa phương này quản lý một số công việc mà địa phương quản lý tốt hơn và tăng tính tự chủ về ngân sách như: quản lý hộ khẩu, thuế, kho bạc…
Các điều kiện cần
Triển khai được chính quyền đô thị cũng đòi hỏi thực hiện đồng bộ bộ máy của hệ thống chính trị tại địa phương như các tổ chức Đảng, đoàn thể, MTTQ và các cơ quan tư pháp theo mô hình tương ứng.
Chính quyền đô thị phải được hỗ trợ bởi chính quyền điện tử (e-Gov). Trong đó, các giao dịch nội bộ và dịch vụ hành chính công được ứng dụng trên môi trường mạng. Chính quyền đô thị hướng đến lấy sự hài lòng của khách hàng - công dân với việc cung ứng các dịch vụ công làm thước đo, vì vậy rất cần thiết phải hình thành tổ chức độc lập và chuyên nghiệp giám sát, đánh giá chất lượng các dịch vụ công cung cấp cho cộng đồng xã hội.
Chính quyền đô thị phải được phục vụ bởi đội ngũ công chức được tuyển chọn cạnh tranh, lấy năng lực và kết quả công việc làm thước đo để tuyển dụng, sử dụng, thi tuyển cạnh tranh để bổ nhiệm (dưới sự lãnh đạo của Đảng bằng cơ chế, chính sách phù hợp), bảo đảm tính chuyên nghiệp cao.
Đồng thời, phải đổi mới về tổ chức, phương thức quản lý và nội dung phân cấp, uỷ quyền quản lý Nhà nước của chính quyền đô thị được thể hiện trong Luật và các quy định của Trung ương về phân cấp, ủy quyền. Đổi mới phương thức quản lý của chính quyền đô thị chính là triển khai những giải pháp về cải cách hành chính mang tính hệ thống, tạo ra sự thay đổi căn bản, hiệu quả hơn trong hoạt động quản lý Nhà nước ở địa phương. Chính quyền đô thị cũng rất cần những thay đổi mang tính đột phá về cơ chế quản lý tài chính - ngân sách, quy trình xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện quyết định hành chính ở chính quyền đô thị; cơ chế huy động sự tham gia của nhân dân vào công tác quản lý của chính quyền đô thị; xã hội hóa các dịch vụ công; hình thành trung tâm hành chính tập trung của đô thị; hệ thống dự báo, giám sát hiệu quả phát triển đô thị trong một số lĩnh vực... Có như vậy, mới có thể đáp ứng yêu cầu phát huy hơn nữa sự sáng tạo, tính chủ động của các đô thị trong việc triển khai các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Việc hình thành và xây dựng chính quyền đô thị là vấn đề cấp thiết trong tình hình hiện nay của các đô thị Việt Nam và phù hợp với yêu cầu thời kỳ hội nhập quốc tế. Có thể trong giai đoạn đầu sẽ không tránh khỏi những khó khăn giữa cơ chế, cách làm cũ và mới nhưng với sự mong đợi của cư dân đô thị, sự phát triển bền vững đô thị và những bài học kinh nghiệm đã có, chắc chắn mô hình chính quyền đô thị sẽ được hình thành phát triển trong thời gian không xa.
Đặng Công Ngữ
