Trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, trong số 124 điều của bản dự thảo, có 5 điều (từ Điều 115 đến Điều 119) quy định về chính quyền địa phương (các điều này được đặt trong chương có tên khá hợp lý là “Chính quyền địa phương”). Từ việc nghiên cứu những vấn đề liên quan đến chính quyền địa phương, chúng tôi phân tích, bình luận và kiến nghị hoàn thiện các quy định về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992.
Điều 115. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 quy định về việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ và việc thành lập HĐND và UBND ở mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ. Cụ thể, theo quy định của điều này:
“1- Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường.
2- Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”.
- Về khoản 1 của Điều 115: Có thể nói rằng, so với các quy định hiện hành (Điều 118 Hiến pháp năm 1992), quy định này vẫn giữ nguyên cách phân định đơn vị hành chính lãnh thổ hiện hành ở Việt Nam. Theo đó, ngoài việc chia nước thành tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương, thì các đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhất thiết phải được chia thành những đơn vị được định danh rõ ràng theo 3 cấp tỉnh, huyện và xã. Theo tinh thần đó, các khái niệm như “thành phố trong thành phố trực thuộc Trung ương” sẽ không được chấp nhận.
Việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ như vậy tiếp tục chưa coi trọng đúng mức sự khác biệt của đơn vị hành chính lãnh thổ mang tính nhân tạo (các “phường”, “xã”, “quận”, “huyện”) và các đơn vị hành chính lãnh thổ mang tính tự nhiên (“thôn/làng/ấp/bản”, “thị trấn”, “thị xã”, “thành phố thuộc tỉnh”, “đô thị đơn lẻ trong chuỗi đô thị thuộc thành phố trực thuộc Trung ương”). Thực tế cuộc sống cho thấy, quy luật vận hành, đặc điểm, bản sắc kinh tế, văn hóa, tính cố kết của cộng đồng dân cư trong các đơn vị hành chính nhân tạo (chẳng hạn phường và quận) không hoàn toàn giống quy luật vận hành, đặc điểm, bản sắc kinh tế, văn hóa, tính cố kết của cộng đồng dân cư lập nên các đơn vị hành chính tự nhiên kiểu thôn, làng, ấp, bản, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đô thị đơn lẻ trong thành phố trực thuộc Trung ương. Với sự khác biệt của “đối tượng quản lý” như vậy, sẽ là hợp logic hơn nếu mô hình tổ chức quản lý Nhà nước trên địa bàn có sự khác biệt tương ứng. Không phải ngẫu nhiên mà Quốc hội đồng ý thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15-11-2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Theo Nghị quyết này (sau đó được cụ thể hóa tại Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội), 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Lào Cai, Vĩnh Phúc, Hải Phòng, Nam Định, Quảng Trị, Đà Nẵng, Phú Yên, thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa-Vũng Tàu, Kiên Giang) đã không tổ chức HĐND. Thực tế cho thấy, việc không tổ chức HĐND ở những địa bàn này không hề làm giảm đi hiệu quả, hiệu lực quản lý, điều hành ở địa phương, trong khi đó, Nhà nước và xã hội lại tiết kiệm được nhiều khoản chi phí về ngân sách và thời gian cho tổ chức bộ máy quản lý, quyết định và điều hành.
Bên cạnh đó, chúng ta có thể thấy rằng, với nhiều thành phố trực thuộc Trung ương (chẳng hạn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh), tuy về mặt địa lý và dân cư được kết cấu bởi một chuỗi các đô thị chứ không phải là một đô thị đơn nhất, nhưng các đô thị đơn lẻ trong chuỗi đô thị ấy nhất thiết phải được định danh là “quận” hoặc “thị xã”. Không đô thị đơn lẻ nào trong thành phố trực thuộc Trung ương có thể được định danh là “thành phố”, dù đô thị đơn lẻ ấy có thể đạt tiêu chuẩn cao hơn nhiều tiêu chuẩn của “thị xã” thuộc tỉnh mà Nghị định số 42/2009/NĐ-CP của Chính phủ về phân loại đô thị đã xếp hạng tối đa chỉ đạt đô thị loại III(1). Việc đổi tên thành phố Hà Đông thành quận Hà Đông, thành phố Sơn Tây phải trở lại thị xã Sơn Tây ở Hà Nội thời gian qua là những minh chứng cho điều này.
Với định danh đô thị đơn lẻ trong thành phố trực thuộc Trung ương là “thị xã”, các đô thị đơn lẻ trong thành phố trực thuộc Trung ương có phát triển đến bao nhiêu nữa (về quy mô dân số, mật độ dân cư, cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội...), các “thị xã” này cũng không thể nâng hạng để trở thành các “thành phố” và được hưởng quy chế “thành phố”. Các “thị xã” này chỉ có thể được hưởng quy chế của đô thị loại III trở xuống, chứ không thể được hưởng quy chế của đô thị loại I hoặc đô thị loại II(2). Thêm vào đó, nếu tiếp tục duy trì cách phân định đơn vị hành chính lãnh thổ như hiện nay, thực tế sẽ xuất hiện tình trạng, cùng là đô thị loại III, cộng đồng dân cư ở tỉnh có thể được “nâng cấp” và gọi là “thành phố”, trong khi đó, cộng đồng dân cư ở thành phố trực thuộc Trung ương thì chỉ có thể được định danh là “thị xã”.
Do vậy, chúng tôi cho rằng, việc phân định các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước thành tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương là hợp lý, nhưng việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ dưới cấp tỉnh như dự thảo là chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện cho việc đổi mới quan niệm của chúng ta về cách thức tổ chức và vận hành chính quyền đô thị trong giai đoạn tới đây.
- Về khoản 2 Điều 115: So với quy định hiện hành tại Điều 118 Hiến pháp 1992, theo đó, “việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”(3), các quy định kể trên đã có những đổi mới nhất định khi khẳng định “việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”. Sự đổi mới này sẽ mở đường cho việc tổ chức mô hình chính quyền địa phương tại các đô thị có sự khác biệt nhất định với mô hình chính quyền địa phương tại vùng nông thôn, vùng hải đảo.
Tuy nhiên, quy định như vậy vẫn hàm ý, chính quyền địa phương phải gồm hai thiết chế là HĐND và UBND. Khả năng thiết lập mô hình chính quyền địa phương kiểu khác, nhất là việc áp dụng chế độ thủ trưởng đối với các cơ quan hành chính của chính quyền địa phương sẽ bị loại trừ.
(Còn nữa)
NGUYỄN BÁ SƠN
Giám đốc Sở Tư pháp, Chủ tịch Hội Luật gia thành phố Đà Nẵng
(Bài viết có sử dụng tư liệu nghiên cứu của TS. Nguyễn Văn Cương - Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp)
(1)- Theo quy định của Nghị định này, hạng của thị xã tối đa chỉ là “đô thị loại III”. Thêm vào đó, ở các tỉnh, đô thị loại III cũng có thể được công nhận là “thành phố” thuộc tỉnh.
(2)- Xem Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 7-5-2009 về phân loại đô thị.
(3)- Điều 118 Hiến pháp năm 1992.
