2.2. Về Điều 116
Điều 116 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 cơ bản kế thừa các nội dung đã quy định tại Điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp năm 1992 mặc dù có một số điểm mới nhất định về mặt nội dung. Điểm mới cơ bản chính là bỏ quy định về nguồn gốc thành lập nên UBND quy định tại Điều 123 Hiến pháp năm 1992, theo đó “UBND do HĐND bầu”. Việc bỏ quy định này có thể mở cửa cho khả năng thành lập các UBND không phải do HĐND bầu mà được hình thành bằng cơ chế khác, chẳng hạn, bằng cơ chế bổ nhiệm bởi cơ quan hành chính cấp trên như thực tế việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta thời gian qua.
Mặc dù vậy, có thể nói, với việc hiến định mô hình cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương phải là “UBND” (một cơ quan tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị) và có “Chủ tịch UBND” (dù là người đứng đầu UBND nhưng vẫn chỉ là một thành viên của tập thể UBND) thì khả năng áp dụng nguyên tắc thủ trưởng chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương sẽ khó có cơ hội trở thành hiện thực. Trong tình hình đó, những vấn đề của mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện hành mà quá trình tổng kết việc thi hành hiến pháp đã được nhiều tỉnh, thành phố chỉ ra như không phân định rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể của UBND, không bảo đảm sự nhanh nhạy, điều hành thông suốt của nền hành chính vẫn không có cơ hội khắc phục triệt để.
So với các quy định hiện hành của Hiến pháp năm 1992, quy định của Điều 117 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 cơ bản kế thừa các nội dung đã quy định tại Điều 121 Hiến pháp năm 1992. Thực tiễn áp dụng chưa thấy phát sinh nhiều vướng mắc, do vậy, quy định như Điều 117 là hợp lý.
- Điều 118 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp quy định như sau: “Đại biểu Hội đồng Nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án Tòa án Nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân và thủ trưởng các cơ quan thuộc Ủy ban Nhân dân. Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND hoặc trả lời bằng văn bản. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu”. So với các quy định hiện hành của Hiến pháp năm 1992, quy định kể trên cơ bản kế thừa các nội dung đã quy định tại Điều 122 Hiến pháp năm 1992. Thực tiễn áp dụng chưa thấy phát sinh nhiều vướng mắc, do vậy, quy định như Điều 118 là hợp lý. Mặc dù vậy, nếu như chúng ta chấp nhận đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo hướng không nhất thiết tổ chức cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (UBND hiện hành) theo mô hình là cơ quan tập thể, thì về mặt kỹ thuật lập hiến, các quy định của Điều 118 này cũng cần có sự chỉnh sửa cho phù hợp. Bên cạnh đó, nội dung quy định này cần lưu ý tới chủ trương cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay; theo đó, TAND và VKSND có thể sẽ không được tổ chức theo các đơn vị hành chính mà được tổ chức theo khu vực thì mối quan hệ giữa HĐND và TAND, VKSND sẽ thay đổi và các quy định như vừa nêu có thể sẽ không còn phù hợp. Ngoài ra, để bảo đảm cho tính khái quát của Hiến pháp, các quy định tại Điều 118 không nhất thiết phải đưa vào trong Hiến pháp mà có thể để các đạo luật về tổ chức HĐND quy định.
Điều 119 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 quy định như sau: “Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự kỳ họp HĐND và được mời tham dự hội nghị UBND cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan. HĐND, UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội; lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội động viên nhân dân cùng Nhà nước thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương”.
So với các quy định hiện hành của Hiến pháp năm 1992, quy định kể trên cơ bản kế thừa các nội dung đã quy định tại Điều 125 Hiến pháp năm 1992. Thực tiễn áp dụng chưa thấy phát sinh nhiều vướng mắc, do vậy, quy định như Điều 119 là hợp lý.
Mặc dù vậy, nếu như chúng ta chấp nhận đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo hướng, không nhất thiết tổ chức cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (UBND hiện hành) theo mô hình là cơ quan tập thể, thì về mặt kỹ thuật lập hiến, các quy định của Điều 119 này cũng cần có sự chỉnh sửa cho phù hợp. Ngoài ra, để bảo đảm cho tính khái quát của Hiến pháp, các quy định tại Điều 119 không nhất thiết phải đưa vào trong Hiến pháp mà có thể để các đạo luật về tổ chức HĐND hoặc đạo luật về tổ chức cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương quy định.
Trên cơ sở các phân tích kể trên, chúng tôi cho rằng, các quy định về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 có thể được hoàn thiện cụ thể như sau:
- Điều 115:
1- Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Các đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do luật định.
2- Tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương có HĐND.
3- Việc tổ chức hoặc không tổ chức HĐND tại các đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do luật định, phù hợp với sự phân cấp quản lý và đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ.
- Điều 116:
“1- HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên.
Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, HĐND quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước tại địa phương.
2- Việc thành lập, tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định, phù hợp với sự phân cấp và đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ.
Cơ quan hành chính Nhà nước ở các đơn vị hành chính lãnh thổ chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước HĐND có thẩm quyền và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên”.
- Điều 117:
“Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương; phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của đại biểu và của HĐND, trả lời những yêu cầu, kiến nghị của cử tri; theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Đại biểu HĐND có nhiệm vụ vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước, nghị quyết của HĐND, động viên nhân dân tham gia quản lý Nhà nước”.
- Điều 118 và 119: Không cần quy định các nội dung này trong Hiến pháp để bảo đảm tính ngắn gọn, khái quát, tính ổn định lâu dài của Hiến pháp.
NGUYỄN BÁ SƠN
Giám đốc Sở Tư pháp, Chủ tịch Hội Luật gia thành phố Đà Nẵng
(*) Bài viết có sử dụng tư liệu nghiên cứu của TS Nguyễn Văn Cương - Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
